한 사회가 기로에 서 있을 때마다 이 사회를 좀 더 건강하게 발전시키고자 하는 세력은 늘 스스로에게 물음 한 가지를 던진다. '무엇을 할 것인가?' 이에 대해 공공미디어연구소는 잠정적이나마 '공공성의 수호와 확장'이란 답변을 내놨다.
연구소가 '공공성'에 대한 명철한 내포와 외연을 이미 갖고 있어서가 아니다. 무엇보다 그동안의 '반(反)신자유주의' 구호가 갖는 추상성을 대체하는 게 시급하다는 인식에서다. 아울러, 1997년 국제통화기금(IMF) 구제금융사태 이후 흘러 온 한국사회 경험 때문이다.
개발독재 아래에서 한국사회에는 ‘비대하고 방만한 공공부문’이라는 인식이 대중적으로 깊숙이 각인돼 있었다. 1997년 국제통화기금 구제금융사태는 국가권력으로 하여금 공공부문에 대한 전면 재편에 들어가게 하는 외부적 계기를 만들었다. '국민의 정부', '참여정부', 그리고 '이명박 정부'로 이어지는 과정에서 그 진행 속도와 강도의 차이가 있기는 했으나, 공공부문 재편의 방향은 동일하다. ‘합리적 재편을 통한 공공성 강화’가 아니라, 권력의 필요에 의한 '공공부문 공격과 축소, 공공성의 훼손'이 그것이다.
경험이 보여주듯이, 공공성의 내포와 외연은 공적 영역과 사적 영역의 경계 획정을 둘러싼 치열한 쟁투를 통해 결정된다. 그리고 이데올로기 측면에서 이 쟁투는 합리적 논쟁의 형태를 띠지 않는 경우가 매우 잦다. 한국사회의 척박한 이데올로기 풍토에 비춰보면 이 또한 놀라운 일이 아니다.
예를 들어 보자. 이명박 정부가 취한 '가격통제 정책'에 대해 국민의 정부나 참여정부 아래에서 틈만 나면 목소리를 높이던 그 많던 '시장론자'들이 어디론가 사라져버렸다. '지금이 전시경제냐'며 항변해야 했을 그 많던 시장경제론자들이 모조리 실종된 것이다. 이전 정부에서라면 시장 논리에 어긋난다며 반대했을 경제관료들은 '미시가격관리' 정책이라는 식의 그럴듯한 포장술을 펼쳤다.
최근 몇 년 동안 언론계는 공적 영역과 사적 영역의 경계 획정, 공공성의 내포와 외연을 확정하는 이런 척박한 투쟁의 최전선에 놓여 왔다. '언론자유는 발행인의 자유'라는 족벌신문의 궤변이 횡행했던 신문법 사수 투쟁이 그랬고, '공적 독과점' 체제인 공영방송 체제를 해체하려는 이명박 정부의 현 기도가 그렇다. 불행하게도, '무소속 합의제 행정기구'의 위상을 지니고 방송에 대한 독립성을 보장하는 제도는 방송위 내부의 철학 빈곤과 지리멸렬, 최대한 자신의 입맛에 방송을 통제하려는 정권(참여정부, 이명박 정부)의 속성이 맞물리며 역사의 박물관으로 퇴장했다.
이와 동시에, 방송과 통신의 통합은 공공성의 강화를 한층 절실한 화두로 던지고 있다. 이명박 정부가 미디어에 대한 통제 능력을 높이려고 하고 있는 상황에서, 방송통신심의원회가 미디어 내용에 대한 '사후 검열'을 통해 방송에 대한 압박 강도를 높일 현실적인 위험성이 도사리고 있는 것도 사실이다. 방송통신심의위의 심의가 그 어느 때보다도 투명성이 높아져야 하는 이유다.
아울러, 연구소는 언론 공공성의 경계 획정을 둘러싼 투쟁 과정에서 '한국에서 반공공성(신자유주의)으로 갈아타지 않은 진정한 자유주의 정치세력이 존재하느냐'에 대한 물음에 대한 답을 찾아나가는 일도 병행하고자 한다.
주간정책브리핑은 언론 공공성을 중심으로 사회 공공성에 대한 연구소의 일상적인 포지셔닝의 성격을 지닌다. 연구소를 내부를 가다듬는 게 우선이며, 뜻있는 모든 이들의 활동에 조그만 보탬이 될 수 있다면 더 바랄 나위가 없을 것이다.
<미디어초점 리뷰>
PAR(프로그램 액세스 룰)과 지상파 재송신
IPTV 도입은 CATV가 현재 독점하고 있는 유료방송 시장에 본격적인 경쟁체제가 도래한다는 의미를 지닌다.
2007년 말 기준으로 CATV 가입 가구는 1400만을 웃돌아 전체 가구의 70% 수준이다. 이런 유료방송 시장에서 초고속 인터넷 통신망 가입자 수가 1400만명을 웃도는 통신 사업자가 IPTV를 통해 유료방송 시장에 뛰어드는 것이다. 210여만 가구가 가입돼 있는 위성방송(스카이라이프)의 존재를 감안하더라도, IPTV 도입이 유료방송 시장에서 갖는 제1의 의미는 ‘명실상부한 경쟁체제 형성’이라고 해도 결코 지나치지 않다.
일반적으로 강력한 경쟁자가 없는 시장을 구축해 안정적인 수익을 추구하는 것은 모든 기업의 기본적인 생리다. 이에 비춰볼 때, 유료방송 시장에서 기존 케이블 사업자가 IPTV 도입 과정에서 꾀하는 일차적인 행동목표를 유추해볼 수 있다. 유료방송 시장에서 차지하는 독점적 지위로 인해 가능했던 유무형의 이익 축소의 최소화가 그것이다(이것 말고도 현재 CATV 업계는 디지털콘텐츠진흥법 제정 등 별도의 제도 설계를 통한 이익의 추구를 꾀하고 있다. 이 사안은 이명박 정부 아래에서 진행되리라 예상되는, 종이신문 등의 제도 환경 변화와도 분리할 수 없는 문제이기 때문에 추후 함께 검토한다).
PAR(Program Access Rule)은 CATV 사업자의 이런 행동전략을 엿볼 수 있는 대표적인 사례다. CATV 사업자는 IPTV 사업자가 PAR을 ‘콘텐츠동등접근권’으로 번역하는 것에 대해 반대한다. 프로그램 단위로 한정해야 한다는 것이다. 한국CATV협회 산하 PP협의회는 지난 5월15일 IPTV법 시행령에 포함된 PAR에 대해 “PAR은 사유재산 영역을 국가가 지나치게 침범하려 하는 것으로 사업자간 자유 계약 및 영업의 기회를 제한하고 있다”고 반대했다. “PP가 생산한 콘텐츠는 사적 재산임에도 채널 통째로 IPTV 사업자에 공급하도록 강제하는 건 방송 자유와 개인 재산권을 침해할 우려가 있다”며 위헌 심판 청구도 불사하겠다는 것이다.
미국의 1992년 ‘CATV 소비자 보호와 경쟁법’의 PAR, 국내 도입될 예정인 PAR 등을 비교하며 CATV 사업자들의 이런 주장을 검토하도록 한다.
논점 하나 : PAR의 적용 단위는 채널이 아닌 프로그램이어야 한다?
프리(pre)-IPTV와 IPTV의 결정적인 차이는 실시간 전송 채널의 유무에 있다. 실시간 전송 채널이 포함되지 않는다면, 굳이 IPTV법을 제정할 이유가 없었던 셈이다. 프로그램은 채널과 독립되어 실시간 전송이 될 수 없다. PAR의 적용 단위가 개별 프로그램이 아닌 채널이 될 수밖에 없는 것이다.
PAR를 도입한 미국의 경우도, 적용 단위는 프로그램이 아니라 ‘콘텐츠 프로그래밍(programming) 서비스’이다. 곧 ‘편성된 콘텐츠 서비스’이다. 아울러, PAR를 적용해 공정경쟁 환경을 조성하는 시장은 '프로그램 시장'이 아니라 ‘멀티채널 비디오 프로그램 디스트리뷰터'(다채널사업자; MVPD) 시장이다. 이는 미국의 경우도 PAR의 적용 대상이 ‘채널 단위로 편성(프로그래밍)된 콘텐츠'임을 가리킨다.
논점 둘 : PAR은 CATV 사업자의 주장처럼 사유재산권 침해인가?
사유재산권 침해 주장은 지나치다. 미국은 한국보다 사적 자치의 원리와 전통이 한국보다 훨씬 더 강한 나라다. 그런 나라에서 도입된 제도가 바로 PAR이기 때문이다. 국내 CATV 사업자의 주장은 그런 미국이 사유재산권을 침해하고 있다는 주장이나 마찬가지어서 받아들이기 힘들다.
특히 미국의 경우, PAR 도입 이후 10년 동안 케이블 사업자가 유료방송 시장에서 차지하는 비중이 95%에서 67%로 현저히 하락하고 위성방송 등 다른 다채널사업자(MVPD)의 시장점유율이 상승한 이후에도, FCC는 2002년에 이어 2007년에도 PAR을 계속 유지하기로 결정했다. 그 핵심적인 이유로 FCC는 “수직적으로 통합된 케이블 사업자의 콘텐츠 프로그래밍(편성)은 오늘날(시청자가) 이용할 수 있는 가장 인기 있는 것에 속하며(some of the most popular programming), 이에 대한 충분한 대체재가 없다”는 점을 꼽고 있다. 곧 미국은 유료방송 시장의 공정경쟁 차원에서 PAR을 지난 16년 동안 계속 유지해 오고 있다.
논점 셋 - PAR의 적용 대상은 모든 PP 채널이어야 하는가?
미국의 1992년 법은 ‘SO와 수직적으로 통합된 PP(채널사업자)에게 PAR을 적용해 위성방송 등 모든 다른 다채널사업자(MVPD)가 이들 수직 통합된 CATV 사업자의 프로그램들에 대한 접근권을 인정하고 있으며, 수직적 통합 여부는 5% 이상의 소유지분 관계’로 규정하고 있다. 반면 국내 IPTV법은 모든 PP가 적용 가능 대상이다. 따라서 미국처럼 수직통합 여부로 한정해야 한다는 것이다.
이 문제는 국내 유료방송 시장의 구조와 관련해 판단해야 한다. 국내 SO와 PP의 경우, 이른바 MSO가 MPP를 운영하는 MSO라는 형태로 존재하고 있다. 아울러, MSO와 통합되지 않은 MPP가 있다. MSP와 MPP의 프로그램과 채널은 CATV의 두 축을 이루는 핵심 콘텐츠로 꼽힌다.
MPP의 프로그램(혹은 채널)에 대한 접근권을 IPTV나 위성방송 사업자가 보유하지 못할 경우, 유료방송 사업자 간 공정한 경쟁이 현저히 저해되는지에 대한 판단이 가장 중요하다. 이 판단을 하는 과정에서, 방송위원회가 지난 2월 케이블 SO의 채널수를 70개 이상에서 50개 이상으로 축소한 조처의 효과를 예측하는 게 꼭 필요하다. 의무재송신을 해야 하는 공익채널과 공공채널 등을 감안하면, CATV 사업자는 MSP와 MPP만으로 채널을 구성할 가능성을 배제할 수 없기 때문이다.
현행 유료방송 시장 구조를 감안하면, 현행 IPTV법 시행령 PAR 관련 조항은 ▲SO와 PP가 수직적으로 통합된 사업자의 프로그램(이를테면 MSP) ▲접근 및 이용 또는 거래의 거절·중단·제한으로 다른 사업자와의 공정한 경쟁을 저해할 가능성이 높은 사업자의 프로그램(이를테면 MPP)으로 한정하는 게 타당하다. 현행 시행령에서 ▲시청률 또는 시청점유율이 일정 수준 이상인 프로그램 ▲국민적 관심도가 높은 프로그램은 제외하는 게 타당하다.
논점 넷 : PAR은 PP의 콘텐츠 투자 의지를 약화시켜 콘텐츠 다양성을 저해한다?
국내 유료방송 시장 구조를 감안하면, PAR은 PP, 특히 MSP나 MPP의 콘텐츠 투자 의지를 약화시킬 것으로 판단되지 않는다. 오히려 합리적으로 예측 가능한 시나리오는 이렇다. PP는 케이블 이외에 IPTV라는 새로운 플랫폼에 런칭되면서, IPTV 사업자로부터 새로운 콘텐츠 피(fee)를 받을 수 있어 수익원을 다변화하는 효과가 발생한다. 이는 이들 PP의 새로운 투자 재원으로 작용해 다양한 콘텐츠 제작에 사용될 수 있다.
논점 다섯 : PAR의 우선 적용 대상은 지상파 방송 프로그램이어야 한다?
지상파 방송이 CATV의 상위 시청률 프로그램을 석권하고 있는 만큼, 지상파 방송 채널이 PAR의 적용 대상에 포함돼야 한다는 주장이다. 하지만 이는 PAR이 유료방송 사업자 간 공정경쟁 차원에서 제기됐다는 점을 외면하는 것이나 마찬가지다. 따라서 무료방송의 성격을 지닌 지상파 방송 채널에 PAR를 적용하는 것은 범주를 혼동한 것이다. 다만, 유료방송 시장에 뛰어든 지상파 방송의 계열 PP들의 채널에 특정 유료방송 사업자가 접근하지 못할 경우 유료방송 사업자 간 공정경쟁이 저해될 가능성이 높은지에 따라 PAR의 적용 대상이 될 수 있다.
해외 각국의 사례를 살펴보면, 지상파 방송 채널의 재송신과 관련된 개념은 ‘의무재송신’(must carry)이나 ‘동의재송신’(retransmission consent)이다.
PAR을 도입한 미국의 경우, 지상파 텔레비전은 케이블 상대로 의무재송신이나 동의재송신을 요청할 수 있다. 지상파 방송이 의무재송신을 선택할 경우, 콘텐츠 재송신 수수료는 없다. 동의재송신을 선택할 경우, 지상파 방송은 케이블 사업자와 재송신 수수료 수준에 대한 협상을 벌이며 여기서 결정된 수수료를 케이블 사업자로부터 지급받는다.
영국의 경우, 공영은 물론 민영 지상파 방송까지 공공서비스방송(PSB)으로 규정하고 케이블을 포함해 모든 ‘전자 통신 네트워크(electronic communication network)’를 통한 의무재송신을 강제하고 있다. 콘텐츠 재송신 수수료는 없다. 오히려 PSB가 의무재송신에 드는 비용을 적절한 수준에서 전자 통신 네트워크 사업자에게 지급하도록 돼 있다. 이는 영국의 규제당국인 오프콤에게 심각한 골칫덩어리에 해당한다. 자칫하면 PSB의 콘텐츠 제작 재원을 심각하게 압박할 수 있기 때문이다.
지상파 방송을 ‘무료 보편적 서비스’로 성격 규정을 하고, 현행처럼 KBS1과 EBS를 의무재송신으로 하고, 나머지 지상파 방송에 대해선 미국처럼 동의재송신 제도를 두는 게 타당하다. 아울러, 의무재송신에 따르는 케이블 사업자나 다른 사업자의 비용은 정부 당국에 청구하는 게 타당하다.
논점 여섯 : PAR은 지상파 방송 계열 PP들에 적용돼야 한다?
PAR 도입 과정에서 그다지 제기되지 않은 논점이다. 향후, 무료방송과 유료방송의 시장 획정을 위해선 지상파 방송과 수직적으로 통합돼 유료방송 시장에 진출한 상태에 대한 개선이 필요하다. 수직적으로 통합된 케이블 사업자에 대해 PAR를 적용하고 있는 미국의 경험에 비춰볼 때, 지상파 방송과 수직적으로 통합된 계열 PP들의 경우 PAR의 적용 대상이 돼야 할 것으로 판단된다.
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